文/高明勇 政邦智库研究员
日前，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首部国家级城市更新专项规划，清晰勾勒出未来五年城市更新的发展路线图：10项主要指标、23项重点任务与14项重大工程，涵盖城镇危旧房、地下管网改造、老旧小区整治、历史建筑修缮等方面。
这份规划，落地为一连串详实具体的数据：未来将新开工改造城镇老旧小区11.5万个，推进城市地下管网建设改造约77万公里，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里；同时选取50个重点城市，探索可复制、可推广的城市更新实施机制。
一串串数据，对应着清晰的“任务清单”：既有居民楼墙体翻新、小区道路硬化、老旧楼栋加装电梯、公共服务适老化与智能化改造等“看得见的变化”，也包含“6张网”建设改造这类“看不见的变化”，潜藏于城市地下、服务全域运行的隐性工程。
这样的改变早已悄然推进。“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万余个，加装电梯12.9万部，新增养老、托育等社区服务设施6.4万个，建成“口袋公园”1.8万余个，城市地下管网新建及改造总里程达100万公里。目前，已有4省20市出台城市更新专项条例，250个城市发布配套指导文件，相关工作机制、扶持政策、技术标准与管理制度持续完善。
2025年首场国务院常务会议专题部署城市更新工作，明确指出城市更新既能提升城市风貌与居住品质，也是扩大内需的重要抓手。当时，政能亮刊发《城市更新，重在机制“更新”》（2025年1月6日）一文提出，机制革新是城市更新的重中之重，并梳理其核心逻辑：决策机制为关键，联动机制为重点，激励机制为抓手。
如果说城市更新重在机制“更新”，那么其根本则贵在观念“更新”。长期以来，城市公共建设领域的“面子”与“里子”之争备受舆论关注。每逢极端天气，暴雨引发的城市内涝等问题，让一些城市貌似美丽的口号“现出原形”。“重面子、轻里子”“重建设、轻运营”“重统一、轻个性”“重效率、轻公平”等现象并不鲜见，特别是一些地区一味追求地标打造和景观亮化，却忽视地下管网、老旧危房等“里子”工程，乃至为基本安全埋下隐患。追根溯源，核心在于发展观念的滞后与偏差。
此次《城市更新“十五五”规划》，兼顾城市“面子”与“里子”，大幅增加“看不见”的民生工程，并以量化指标严格落地约束。当然，规划出台只是起点，真正的考验，在于如何将顶层政策愿景，转化为常态化的城市治理实践。
以安全为首要，更新底线思维。近年来多地城市安全事故，敲响了城市安全治理的警钟。各地要筑牢房屋安全底线，建立房屋全生命周期管理制度，定期对超期建筑开展安全“体检”，同时，补齐防洪排涝、消防避险等短板，全面提升城市防灾减灾能力。尤其要加快地下管网智慧化改造、推进综合管廊建设，从根源上解决“马路拉链”、城市内涝等顽疾。
以民生为核心，更新治理思维。城市更新的最终落脚点，是持续提升居民生活品质。民生改善未必依赖大拆大建，更多要依靠精细化“微更新”。针对养老、托育、停车、出行等群众急难愁盼，以及适老化、无障碍改造等现实难点，积极引导居民参与共建，精准回应民生需求，方能让治理成效事半功倍。
以共生为方向，更新发展思维。城市更新绝非简单的修补翻新，也不能仅依靠政府单打独斗。可持续的更新发展，需要统筹政府、市场、社会三方力量，引导社会资本有序参与，构建“政府引导、市场运作、居民共担”的多元资金保障机制。在改造提升的同时，做好历史建筑、传统街巷保护，让老城文脉活态延续，实现新旧共生，让老城区“活起来”，而不是单纯的“新起来”，更不是一味推倒重建、全盘求新。
简单说，过去是“重面子、轻里子”，现在是“里子面子一起抓”；过去是“大拆大建”，现在是“微更新、可持续”；过去是“政府包办”，现在是“三方共担”。
城市的更新，表面看是公共基础设施的迭代升级，本质上是生活方式的更新、治理能力的更新、思想观念的更新和发展模式的全面更新。坚持依靠长效机制化解短期痛点，运用系统思维打破碎片化治理，城市更新才能真正实现“常更常新”。
作者系政邦智库理事长，网政能亮总编辑。
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